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浅析信访处理行为的可复议性

案 情

某建筑工程有限公司将住所从福建省长乐市迁至福州市,未依法办理变更登记,影响了林某与该公司工程承揽合同纠纷案法院地域管辖的确定。林某向福州市工商局和长乐市工商局举报,要求两级工商机关依法查处该公司的违法行为。

对此,福州市工商局回复称,某建筑工程有限公司福州工程处的法定代表人是张某某,经营场所是福州市晋安区晋安南路8号紫光公寓1号楼4层114、115,成立时间是 2003年4月25日;该工程处是某建筑工程有限公司的分支机构,某建筑工程有限公司目前仍在长乐市开展经营活动。长乐市工商局回复称,某建筑工程有限公司的法定代表人是张某某,经营场所是长乐市吴航镇建设路54号,成立时间是2002年3月11日,该经营主体在长乐有办公场所,与工商登记信息相符。

林某对两级工商部门的答复不服,向福州市人民政府监察机关提出投诉,要求给予行政监察。福州市信访局将该投诉件分别转给两级工商机关处理,两级工商机关对上述投诉作出了与之前内容相同的答复。其后,林某向福建省工商局提出行政复议申请。

福建省工商局经审查认为,根据《信访条例》第三十四条的规定,本案两名被申请人经市信访局转办作出答复,申请人对答复意见不服的,应当在规定时间向原办理行政机关的上一级行政机关提出复查,申请人的申请不属于行政复议范围,不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《行政复议法》第十七条的规定,福建省工商局决定不予受理。林某不服向人民法院提起行政诉讼。

法院经审理认为,福州市工商局、长乐市工商局对林某的信访答复内容并未对其权利义务产生实际影响,被告福建省工商局认定林某提出的复议申请不属于行政复议范围,不符合行政复议受理条件,并据此决定不予受理,并无不当,一审维持被告福建省工商局作出的不予受理行政复议申请决定。林某不服,向上一级人民法院提起上诉。二审法院认为,两级工商机关针对林某的一系列举报问题所作的答复属于信访答复,其内容仅是一种解释性说明,未给林某创设新的权利义务,不属于行政复议的受案范围。林某对信访答复不服可以依照《信访条例》寻求救济,福建省工商局在被诉的不予受理行政复议申请决定书中已对此进行了告知,据此决定对林某提出的复议申请不予受理并无不当,判决驳回上诉,维持原判。

争 议

本案最大的争议在于,两级工商机关的信访答复属于何种行政行为?能否纳入行政复议范围?

林某认为,其提出的行政复议申请应被支持,因为某建筑工程有限公司变更住所不依法办理变更登记,影响其起诉该公司工程承揽合同纠纷一案法院管辖地的确定,进而影响其实体权益的实现。原告曾多次向福州市工商局举报,后又向长乐市工商局举报,请求立案查处、责令改正并给予行政处罚。原告认为,只要被申请复议的行为是行政机关及其工作人员在行使行政职权、履行行政职责过程中,针对特定人、特定事作出的,可能影响其权利义务,而行政相对人认为该行为侵犯其合法权益的,都可以申请行政复议。原告认为,福州市工商局和长乐市工商局没有依法履行职责,因此提出行政复议申请。

福建省工商局答辩认为,林某不服信访答复意见而提出的复议申请,不属于行政复议范围。在本案中,相关答复是针对林某举报投诉事项的重复处理,即说明“某建筑工程有限公司,在长乐市有办公场所,与工商登记信息相符”属于单纯的事实叙述及理由说明,是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以确定,未形成新的行政法律关系,对当事人的权利义务不产生新的影响。此答复属于一种单纯的答复行为,欠缺完整意义上的行政行为的全部特征,不具有可复议性。信访人有异议,应通过信访程序向上一级行政机关提出复核申请。

评 析

信访是公民、法人或者其他组织采用书信等形式向各级行政机关表达诉求并依法由有关行政机关处理的活动。信访工作涉及面比较广,信访事项往往产生于行政机关行政管理的各个方面。随着改革的不断深入,经济社会面临加速转型期,群众信访出现了许多新情况、新问题。信访作为一种处理社会矛盾的方式,越来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于各类行政管理活动中,因此而引发的行政争议呈逐年上升趋势。

对于信访答复行为不服,信访人是否可提起行政复议?我国法律对此规定不明确,理论界以及司法实践的认识也不一致。笔者认为,信访答复行为是一种信访处理行为。信访处理行为是指行政机关接到信访人提出的信访请求后,根据《信访条例》规定的职责和程序,转送有权处理的行政机关办理的行为,或者经调查核实,依照有关法律、法规、规章及其他相关规定,作出支持、不予支持等处理结果并答复信访人的行为。对信访处理行为是否可申请复议的问题,应当根据种类和内容进行区分,分别处理。

一是信访机构以复函等形式对信访事项登记、受理、交办、转送、协调、反馈、督促检查等作出处理,这类程序性信访处理行为没有就信访请求作出实体处理,不属于行政复议受案范围。

二是针对投诉举报类、咨询建议类信访请求,行政机关作出的信访咨询回复、解释、说明等信访处理行为,属于一种单纯的答复行为,欠缺完整意义上的行政行为的全部特征,不实际影响或设立行政相对人的权利义务,并未对当事人权利义务产生实际影响,故就其性质而言不具有可复议性。信访人有异议,应通过信访复查、复核程序主张权利。

三是重复处理行为,这类行为往往是对某一事实、某一法律关系的说明或肯定,并未形成新的权利义务关系,不应纳入复议的范围。该类行为是对先前行政行为已确定的行政法律关系状态予以确定,属于单纯的事实叙述及理由说明,是对原行政处理行为的认可或重申。该类行为未形成新的行政法律关系,对当事人的权利义务不产生新的影响,不应视为新的具体行政行为。

此外,《行政复议法》规定,申请行政复议的期限为知道该具体行政行为之日起60日内,而当事人向有关行政机关信访并没有相应期限限制。如果将行政机关驳回当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为视为新的具体行政行为,允许对这类重复处理行为提起行政复议,则无论是否在法律规定的期间内,当事人都可以通过申诉启动行政复议程序和行政诉讼程序,事实上延长了申请复议或提起诉讼的法定期限。这势必导致法律规定的行政复议申请期限失去意义,影响行政行为的稳定性,增加行政成本,不仅不利于维护行政管理秩序,也不利于行政机关依法行政。因此,属于行政重复处理行为的信访处理行为,不应纳入行政复议范围。

四是对信访机关不作为不服,可以申请行政复议。信访机关怠于履行信访处理的法定职责,在《信访条例》规定期限内没有作出信访事项处理意见、复查或复核意见,构成行政不作为,侵犯信访人建议权、投诉权等的合法权益。虽然《信访条例》第三十六条、第三十八条、第四十二条规定了信访事项督办、处分与建议等,因其需由上级机关或信访机关主动实施,实践效果并不理想,也不利于信访人权益保护。鉴于此,根据《行政复议法》第六条规定,信访人对信访机关作为不服申请行政复议,行政复议机关应予受理。

五是信访机关违反法定程序作出的信访处理行为,可以纳入行政复议受案范围。《信访条例》对信访工作规定了较为严格的程序,如有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人,信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由,行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避等。信访机关不遵守这些程序性规范作出的信访处理行为,损害当事人的程序权益,应当纳入行政复议受案范围。

六是信访处理行为属于行政履职行为的,如果实体上对当事人的权利义务有影响,应当纳入复议范围。《行政复议法》第二条、第九条明确规定,行政相对人提起行政复议的首要条件是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。信访处理行为如对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为,因其对当事人的权益产生实际影响,属于可复议的信访答复。

综上分析,界定信访处理行为可复议性的具体标准是:信访处理行为是否实际影响了申请人的权利义务,如实际影响了申请人的权利义务,就属可申请复议的范围。


□福建省工商局 刘征颖

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